A Reggio adottato il Piano urbanistico generale (Pug): sfide su neutralità climatica, beni comuni e attrattività

Lunedì 23 maggio il consiglio comunale di Reggio ha approvato con 19 voti favorevoli (Partito Democratico, Immagina Reggio, Reggio È), 6 voti contrari (Forza Italia, Lega e Alleanza civica) e 3 astenuti (Coalizione Civica e Movimento 5 Stelle) l’adozione del Piano urbanistico generale (Pug), che sostituirà gli attuali strumenti di pianificazione comunale. L’approvazione definitiva del Pug è prevista entro la fine dell’anno.

L’elaborazione del piano è stata avviata alla fine del 2019 e ha coinvolto enti, associazioni, sindacati, ordini professionali, imprese e cittadini attraverso tavoli di lavoro, momenti pubblici di confronto e incontri diretti. Dopo l’assunzione del Pug e la presentazione al consiglio comunale, avvenuta nell’ottobre dello scorso anno, è stata aperta una fase di consultazione pubblica, conclusasi a fine gennaio con la raccolta di osservazioni e contributi, puntualmente controdedotti dall’amministrazione comunale.

La visione alla base delle scelte del Pug è quella di migliorare la qualità e la sostenibilità della vita delle persone e delle imprese attraverso la valorizzazione dell’unicità del territorio e della sua comunità.

Sono tre le missioni e gli obiettivi strategici del piano: ridurre del 55% le emissioni di CO2 entro il 2030 e raggiungere la neutralità carbonica entro il 2050 (tenendo conto dell’alta capacità produttiva del territorio, di un contesto climatico sfavorevole comune a tutta la pianura padana e della sfida della transizione ecologica); potenziare e qualificare i beni comuni che concorrono a innalzare il livello di qualità della vita e della coesione sociale (la salute pubblica, gli spazi comuni, le reti, la casa, ma anche i tanti servizi territoriali, da quelli culturali, ai trasporti, allo sport fino alla gestione dei rifiuti); aumentare l’attrattività della città per favorire gli investimenti sul territorio ad alto valore aggiunto, occupabilità e innovazione.

La prima sfida è rappresentata dalla neutralità climatica. Dal 2001 al 2011 il consumo di suolo è passato dal 17% al 20,7%: oggi è pari al 21% e colloca Reggio alla pari delle altre città medie dell’area padana tra i territori con la maggior percentuale di suolo urbanizzato. La cospicua produzione edilizia dei primi anni del 2000 è stata quasi completamente assorbita dal mercato: lo sfitto è infatti pari a solo il 3,7% delle unità immobiliari, rappresentato da circa 3.000 alloggi concentrati in centro storico e nelle frazioni al confine con il territorio comunale, in risposta a un trend di crescita demografica dirompente nel primo decennio del nuovo millennio (+17% di residenti tra il 2002 e il 2011, a fronte del +1,2% dal 2011 ad oggi). Il residuo relativo ai piani convenzionati è ancora oggi pari a 631 alloggi, che con l’attuale trend demografico potrebbero dare risposta alle necessità abitative dei prossimi dieci anni, nonostante non sia stato approvato nessun nuovo piano residenziale dopo il 2014.

Con il Pug è prevista la drastica riduzione del consumo di suolo attraverso la cancellazione di 5,5 milioni di metri quadrati di aree urbanizzabili, pari a 3.800 alloggi, riservando il 3% del consumo di suolo massimo (pari allo 0,6% del territorio comunale nei prossimi 30 anni) entro il 2050 concesso dalla legge urbanistica regionale esclusivamente per funzioni produttive, ad alta occupabilità e valore aggiunto, escludendo dunque la residenza e il commercio. Il nuovo piano rafforza, in tal senso, le scelte degli ultimi anni, che hanno già portato alla cancellazione di 2,4 milioni di metri quadrati di aree potenzialmente urbanizzabili in territorio agricolo, pari a 3.460 alloggi e 46.000 metri quadrati di superficie di vendita.

Al Pug è stato assegnato il compito di individuare le azioni e le dotazioni ambientali per contribuire a ridurre del 55% le emissioni di CO2 da qui al 2030, fino a raggiungere la neutralità climatica al 2050 attraverso alcune azioni: la valorizzazione dei parchi (soprattutto in termini di gestione e qualificazione dell’esistente, ma anche di implementazione della forestazione urbana con la piantumazione – entro il 2030 – di altri 100.000 alberi); la creazione di corridoi ecologici continui, in particolar modo nel territorio urbanizzato, attraverso la messa in rete dei parchi urbani e del verde privato, nonché la salvaguardia dei cunei verdi per riconnettere la città al territorio rurale; la riqualificazione ecologica e fruitiva del tratto urbano del torrente Crostolo; la realizzazione del Parco del Campovolo come nuovo grande parco urbano a nord della città, grazie alla piantumazione di oltre 25.000 alberi e 78 nuovi ettari di verde pubblico; la realizzazione del “km bianco”, una fascia boscata a cintura dell’autostrada per la compensazione delle emissioni di CO2 provocate dal passaggio dei mezzi.

In relazione a questi obiettivi climatici, i settori che subiranno le maggiori trasformazioni saranno quelli dell’edilizia, dei trasporti, e dell’agricoltura.

Sul fronte dell’edilizia, gran parte del costruito dovrà essere soggetta a una riqualificazione energetica e sismica spinta. Oggi, infatti, oltre il 75% degli edifici reggiani risale a prima della L10/91 e l’82% appartiene a una classe sismica critica. ll Pug ha introdotto una serie di semplificazioni, tollerazione, incentivi volumetrici ed economici (come la riduzione del 50% del contributo di costruzione) per promuovere interventi di riqualificazione con l’obiettivo di ridurre i fabbisogni energetici, migliorare il comfort e indirettamente preservare il valore patrimoniale e sociale del tessuto edilizio residenziale esistente.

Lo scopo è quello di dare continuità all’attuale trend di riqualificazioni, anche in assenza del Superbonus 110%, e mantenere un tasso annuo di ristrutturazione del parco immobiliare al 2% (corrispondente anche all’obiettivo dell’Agenda 2030), raggiunto per la prima volta lo scorso anno.

Per quanto attiene la mobilità, invece, la strategia è quella di “riconquistare le brevi distanze” come elemento chiave della rigenerazione urbana: oggi il 62% della popolazione abita la cosiddetta “città dei 15 minuti”, calcolata considerando circa 800 metri a piedi per raggiungere i servizi essenziali oltre ad almeno un presidio di comunità. L’obiettivo del Pug è quello di incrementare questo valore portandolo ad almeno il 75% entro il 2030.

I progetti strategici per una mobilità sostenibile sono rappresentati dalla tramvia Mancasale-Rivalta e dalla realizzazione di oltre 30 km di nuove piste ciclabili, in sede propria, per il collegamento rapido dei quartieri e delle frazioni esterne alla città storica.

Tra gli obiettivi del piano c’è anche il completamento del sistema infrastrutturale principale attraverso alcune azioni: la chiusura dell’anello delle tangenziali; il completamento della via Emilia bis verso il casello autostradale di Campegine; la nuova via Emilia bis verso est tangenziale a Masone e a Bagno; la nuova complanare di via Gramsci a servizio della Rcf Arena, dello stadio e della stazione ferroviaria AV Mediopadana; la quarta corsia dell’autostrada A1 e il casello Reggio Est; le tangenziali di Rivalta e di Fogliano.

Nella nuova logica di mobilità per l’accessibilità sostenibile, centrali nel progetto del piano, figurano inoltre le due grandi porte di ingresso alla città, ovvero la stazione storica (come asset anche per la rigenerazione del quartiere stazione e Santa Croce) e la stazione AV Mediopadana, da potenziare in termini di nuovi servizi per l’utenza e l’area vasta.

Il piano urbanistico generale, rispetto alle funzioni residenziali in territorio rurale, esclude ogni possibilità di nuove urbanizzazioni, incentivando allo stesso tempo il recupero del patrimonio esistente attraverso l’utilizzo dell’intero volume e la definizione di un numero adeguato di unità immobiliari, maggiore rispetto alle attuali, per rendere sostenibile sia l’investimento che l’impatto sul territorio.

Il Pug affronta la sfida relativa ai beni comuni attribuendo un ruolo centrale a uno specifico strumento, il Piano di comunità, esito di questi ultimi anni di lavoro dei laboratori di quartiere, dei poli dei servizi sociali e del confronto con le tante associazioni presenti sul territorio. Con il Piano di comunità viene superato il concetto di standard quantitativo per valutare prioritariamente ciò di cui ha bisogno un territorio a partire da ciò che è già presente. La città di Reggio, infatti, è caratterizzata da un patrimonio straordinario di dotazioni territoriali acquisite nel corso degli anni: 61 metri quadrati per abitante di spazi e attrezzature pubbliche, a fronte di una dotazione minima prevista dalla Regione di 30 mq/ab.

Fare oggi la “città pubblica” implica dunque il tener conto di diverse necessità: qualificare e rifunzionalizzare le dotazioni esistenti garantendone un maggior utilizzo e una miglior gestione, anche attraverso il coinvolgimento della diffusa rete di comunità collaborative presenti sul territorio; promuovere nuovi modelli assistenziali con l’obiettivo di avvicinare la cura al territorio attraverso politiche di domiciliarità dei servizi e una maggiore diffusione delle case di comunità, affiancando alla rete pubblica il supporto dei servizi privati convenzionati; assegnare allo sport un ruolo fondamentale come leva per migliorare la qualità della vita e la coesione sociale (per questo il Pug fa proprie le scelte del Piano dello sport approvato lo scorso anno); estendere a tutto il piano le politiche innovative introdotte con Reggio Emilia Città senza barriere attraverso specifici indirizzi per la progettazione inclusiva degli spazi, nonché deroghe e incentivi per migliorare l’accessibilità degli edifici alle persone con fragilità e over 80; completare le opere di urbanizzazione dei piani ancora attivi o scaduti (oltre il 44% dei Pua approvati dopo il 2001 presenta opere di urbanizzazione non ancora completate).

Tra i beni comuni, il diritto alla casa è uno dei principali punti di debolezza della città, diritto che oltretutto mostra una crescente criticità. Negli ultimi dieci anni è aumentata fortemente la tensione e l’emergenza abitativa: a causa delle condizioni di precarietà lavorativa, dell’incremento della popolazione in condizione di povertà relativa, della crescita dei nuclei familiari monopersonali.

Se il patrimonio di edilizia residenziale pubblica è stato oggetto di rilevanti investimenti finalizzati alla riqualificazione urbana ed energetica, la contrazione degli investimenti statali non ha consentito di aumentarne la dotazione, delegando tale domanda al mercato dell’abitare privato: senza tuttavia riuscirci, visto il sostanzioso aumento delle famiglie in graduatoria per l’assegnazione di un alloggio Erp.

Il Pug, dunque, ha delineato nuove strategie: per sviluppare una nuova fase di investimenti pubblici per la rigenerazione dei quartieri popolari e l’incremento dell’offerta di Erp (edilizia residenziale pubblica) ed Ers (edilizia residenziale sociale), anche attraverso l’attrazione di risorse dei fondi nazionali ed europei 2021-2027; per dare risposta a una nuova domanda abitativa collegata alle modifiche demografiche (anziani autosufficienti) e sociali, nonché a nuove opportunità offerte dalla città (università); definire una quota minima di Ers in tutte le nuove grandi trasformazioni della città esistente, e destinare una parte di questa ad affitto convenzionato.

La terza e ultima sfida è rappresentata dall’attrattività, come elemento chiave per una politica urbana che vuole favorire la promozione di investimenti ad alto valore aggiunto e occupabilità sul territorio. Tra le attività di impresa, quelle commerciali in particolare giocano un ruolo fondamentale nella costruzione della “Città dei 15 minuti”. A partire dall’analisi del contesto, che ha messo in evidenza un sostanziale assestamento del commercio fisico a fronte di una crescente incidenza dell’e-commerce, il piano urbanistico generale ha messo in campo una serie di misure concrete e di incentivi edilizi per sostenere gli esercizi commerciali di vicinato, riconoscendone il ruolo non solo economico ma anche di presidio sociale e promotore di comunità. Allo stesso tempo sono stati cancellati oltre 145.000 metri quadrati di superficie di vendita ed è stata esclusa la possibilità di realizzare sia nuove grandi superfici alimentari sia centri commerciali fuori dal centro storico.

Per quanto riguarda più in generale il contesto economico reggiano, il Pug introduce una drastica semplificazione delle procedure e delle normative per favorire la riqualificazione e l’ampliamento degli edifici produttivi dal punto di vista funzionale, logistico, energetico e sismico.

I poli produttivi specializzati saranno rigenerati sul modello del Parco industriale di Mancasale e del Villaggio Crostolo grazie a maggiori servizi per le imprese e i lavoratori, riqualificazione dello spazio pubblico, potenziamento della sicurezza e dell’accessibilità. Per accelerare questo processo, il contributo di costruzione dovuto nel caso di nuovi interventi edilizi sarà destinato alla realizzazione di opere di interesse pubblico interne al polo industriale.

Un’altra finalità del Pug è quella di attrarre nuovi investimenti, garantendo la rapidità e la certezza nei tempi dei procedimenti attraverso un ampio utilizzo, nei processi di rigenerazione, degli interventi edilizi diretti, mentre l’insediamento di nuove aziende potrà beneficiare di procedure semplificate che ne riconoscano l’interesse pubblico. Sarà inoltre sempre possibile, per le imprese insediate, richiedere ampliamenti, anche in deroga alle previsioni di piano, per adeguare gli impianti produttivi alle nuove esigenze aziendali: rientrano in tale definizione anche gli interventi funzionali alla creazione di nuovi spazi per la logistica dell’azienda, attraverso procedure edilizie semplificate per incentivarne l’internalizzazione; è esclusa, invece, la possibilità di realizzare poli logistici multi-cliente esterni al territorio urbanizzato.

Le semplificazioni normative a favore di nuovi investimenti saranno estese anche ai poli produttivi di rilevanza comunale, mentre per gli ambiti polifunzionali – caratterizzati dalla presenza sia di attività produttive che terziarie e da un’elevata dinamicità nella trasformazione degli immobili – il Pug introduce la massima flessibilità nei cambi di destinazione d’uso.

Per quanto attiene la città storica, l’importante innovazione introdotta dal Piano strutturale comunale (Psc) – che ha superato il concetto di centro storico proponendo appunto quello di città storica – è stata ulteriormente dilatata dal Pug ricomprendendo, oltre ai tessuti residenziali immediatamente confinanti con il centro, anche le polarità (già esistenti o potenziali) che con esso presentano strette relazioni: il polo scolastico di via Makallè, viale IV Novembre e la zona della stazione ferroviaria storica, Santa Croce esterna, l’ambito di riqualificazione del Cap-Mapre.

Al centro sono riconosciute dinamiche edilizie uniche rispetto al resto della città: ogni anno viene recuperato il 30% di immobili in più rispetto al resto del territorio comunale, ma allo stesso tempo la percentuale dello sfitto è ancora superiore alla media comunale (5% contro 3,5%), a dimostrazione di un potenziale non completamente espresso in termini soprattutto di funzioni residenziali (i residenti in centro storico sono cresciuti solo del 2% dal 2001 al 2019, contro il 21% dell’intero comune).

Per incentivare queste dinamiche il Comune ha deciso di proseguire, da un lato, nella logica di liberalizzazione – già introdotta con la recente variante al Regolamento urbanistico edilizio (Rue) – degli usi insediabili e di accelerazione dei processi amministrativi, dall’altra però occorre investire per potenziare le funzioni insediate e attrarne di nuove, a partire da quelle terziarie (sono oltre mille le imprese in centro storico, e duemila i dipendenti pubblici) e scolastiche (comprendendo l’ultimo investimento dell’università al Seminario, sono oltre 6.800 gli studenti e le studentesse in centro).

Particolarmente interessanti per ospitare funzioni di interesse pubblico, infine, risultano alcuni ambiti che il Pug ha individuato come da rigenerare e rifunzionalizzare: il mercato coperto, ripensato in chiave di vetrina delle eccellenze alimentari del territorio; la caserma Zucchi e l’ex discoteca Adrenaline, per nuovi spazi funzionali all’educazione e alla città pubblica; l’ex ospedale psichiatrico giudiziario ed ex Omni, per funzioni a servizio e residenziali; i poliambulatori di via Monte San Michele; le ex carceri di San Tommaso.